Ve své práci ředitele Krajského úřadu Jihočeského kraje se velmi často setkávám s otázkou, co vlastně je krajský úřad, jaké úkoly plní a kdo jsou jeho zaměstnanci. Nevědí to lidé, kteří se světem úřadů přichází do styku pouze sporadicky, když si vyřizují věci, ke kterým ve svém osobním životě potřebují nějakou formu přivolení tohoto úřadu, ale ani lidé, kteří jsou ve svém profesním životě s administrativou státu a jeho úřední praxí v blízkém kontaktu. Není na tom nic špatného, nikomu to nelze vytýkat. Ať chceme, nebo ne, svět kolem nás je stále rozsáhlejší a složitější. Na jedné straně máme díky výpočetní technice, globální elektronizaci procesů a celosvětovému internetu k dispozici širokou škálu informací, o kterých se nikomu z nás nikdy ani nesnilo, na druhé straně ale víme, že tato data můžeme pro jejich obrovský rozsah ve velké části registrovat pouze pasivně a jednoznačně si je zpřístupňovat až poté, když je potřebujeme věcně konkretizovat. Pokusím se proto krátce a jednoduše popsat, jak tomu z pohledu teorie práva i reálné společenské praxe s krajskými úřady je.

Krajský úřad je jedním z orgánů kraje. Kraje jako veřejnoprávní korporace byly založeny v rámci reformy veřejné správy provedené v roce 2000. Tehdy byly zrušeny okresní úřady, které ve svém územním obvodu vykonávaly ve svěřené působnosti státní správu. Jejich oprávnění a odpovědnost byly vloženy do nového systému veřejné správy, rozdělené mezi obce, obce s pověřeným úřadem, obce s rozšířenou pravomocí a krajské úřady. Z uvedeného je patrné, že se v první skupině jedná o malé obce našeho státu, ve druhé skupině o obce větší, které jako centra místního života disponují více nebo méně ucelenými nástroji služeb veřejnosti, a ve třetí skupině jde o sídla, která jsou centry oblastního života s odpovídající sítí občanské vybavenosti a služeb. Na takto koncipovanou územní veřejnou správu představovanou obcemi v kategoriích nazývaných podle jejich velikosti a vybavenosti, tj. obcemi, městysi, městy a statutárními městy, navazují krajské úřady jako regionální celky a ústřední správní úřady s celostátní působností.

Zmiňovaná reforma veřejné správy volila mezi dvěma základními způsoby výkonu veřejné správy. Mezi tím tehdejším, který v principu představoval oddělení územní samosprávy a státní správy, a systémem nově zavedeným, který je označován jako spojený model výkonu veřejné správy. O výhodách a nevýhodách obou zmíněných modelů se vedla velká polemika, která neustala do dnešních dnů. Pro teorii i praxi veřejné správy je rozhodující tehdejší výsledek této diskuze. Zákonodárci rozhodli o zavedení spojeného modelu, což bylov průběhu uplynulé doby bezezbytku promítnuto do společenského života. Rozhodnutí bylo spojeno s rozsáhlou legislativní činností, značnými finančními výdaji, složitými organizačními opatřeními a řadou personálních úkonů. Systém po dvaceti letech existence funguje standardním způsobem a spolehlivě zajišťuje výkon veřejné správy. Čas od času se ale setkáváme se snahami vyčlenit pod různými záminkami ze spojeného výkonu veřejné správy některé okruhy správních agend. Aktuálně tomu tak je u záměru vyvést stavební úřady z úřadů obecních a krajských do jednotného systému státní stavební správy. Podle mého názoru není správné ani možné ve dvacetiletých periodách měnit zásady fungování veřejné správy, bylo by to nezodpovědné mrhání zdroji, které má společnost k dispozici a které je třeba hospodárně a efektivně využívat.

Spojený model výkonu veřejné správy znamená výkon ústavního práva na samosprávu v našem kraji a výkon státní správy ve vymezeném rozsahu v rámci jednoho organizačního rámce. Ne každý dobře chápe ambivalentnost takové situace. Krajský úřad je administrativou krajské samosprávy, ale současně i administrativou státu – České republiky. O to důležitější je požadavek na jeho nestrannost a objektivitu. Jihočeský kraj vykonává svoji samosprávu prostřednictvím svých orgánů. Jsou jimi zastupitelstvo kraje, rada kraje, hejtman, zvláštní orgány a krajský úřad. Základní rozdíl v orgánech kraje je možné spatřovat ve způsobu jejich vzniku. Zatímco mandát zastupitelů kraje a z nich volených členů rady kraje vykonávajících samosprávné činnosti vzniká volbou v krajských volbách, mandát zaměstnanců krajského úřadu vykonávajících přenesený výkon státní správy a odbornou podporu činnosti regionální samosprávy vzniká na základě pracovní smlouvy nebo jmenování a má pracovněprávní neboli zaměstnaneckou povahu. Krajští zastupitelé jsou voleni na období čtyř let, poté jsou prováděny volby nové. Zaměstnanci krajského úřadu jsou, na rozdíl od krajských zastupitelů, klasičtí zaměstnanci veřejné správy a očekává se, že jejich působení v krajském úřadu by v případě kvalitního plnění pracovních povinností mělo být dlouhodobé nebo celoživotní.

K tomu, aby volení zastupitelé kraje mohli úspěšně plnit svoji roli v samostatné působnosti a byli schopni zabezpečit správu a rozvoj kraje, potřebují odbornou podporu poskytovanou krajským úřadem. Je to patrné z počtu členů rady kraje uvolněných pro výkon funkce v samosprávě na dobu výkonu mandátu z jejich původních profesí. Uvolněných členů rady kraje je zpravidla sedm a jejich úkolem je řešit samosprávné agendy, které jim na základě koaliční smlouvy byly přiděleny a za které svým stranám a koaličním partnerům také odpovídají. Organizovat takovou činnost a předkládat radě a zastupitelstvu návrhy pro přijetí příslušných kolektivních rozhodnutí je časově i pracovně velmi náročné. Jsou k tomu nutné znalosti věcné problematiky, ekonomických a právních předpisů, analytických postupů a dalších odborných disciplín. Uvolnění členové rady kraje k tomu proto mají k dispozici podporu poskytovanou krajským úřadem.

Situaci lze zjednodušeně popsat tak, že političtí představitelé kraje přicházejí se svými vizemi zakotvenými v jejich volebních programech a zaměstnanci krajského úřadu jim jsou nápomocni při jejich převádění do dokumentů nutných pro jejich realizaci. Ve všech písemných materiálech krajské samosprávy je zřetelné rozdělení takových rolí, je v nich uvedeno, kdo je předkladatelem materiálu (politik) a kdo je jeho faktickým zpracovatelem (příslušný odbor krajského úřadu). Možnost využívat pracovní potenciál krajského úřadu mají stejným dílem i všichni ostatní zastupitelé a neuvolnění členové rady kraje bez ohledu na jejich politickou příslušnost. Úřad je z tohoto pohledu přísně apolitický a nestranný, v oblasti samostatné působnosti je službou politické reprezentaci kraje napříč jejím politickým spektrem. Záleží výhradně na úvaze zastupitelů kraje, do jaké míry odborné kapacity a zázemí krajského úřadu chtějí využívat.

V této souvislosti je ovšem nutné uvést i to, že povinností zaměstnanců krajského úřadu takto zpracovávajících věcná zadání členů rady kraje je posoudit i jejich soulad s obecně platnými standardy jednotlivých odborných odvětví a v případě, že takový soulad neshledají, upozornit na případná rizika, nesrovnalosti a kolize, stejně jako na možné důsledky z nich vyplývající. Součástí každého relevantního dokumentu zpracovávaného krajským úřadem pro krajskou samosprávu musí nutně být analýza pozitivních a negativních stránek věci. Krajská samospráva má na takové informace krajského úřadu právo a krajský úřad má současně povinnost takové sdělení poskytnout. Samosprávné orgány kraje tak budou následně rozhodovat se znalostí popsaných rozporů a případné nebezpečí buď vezmou nebo nevezmou v potaz. Takové situace nejsou jednoduché, často je velmi obtížné říkat, že myšlenku není možné uskutečnit nebo že její realizace bude spojena s problémy. Krajský úřad ale musí uvádět to, o čem je přesvědčený, ne to, co je v rozporu s jeho poznáním případně tvrzeno, nebo to, co chce být případně slyšeno. Kdyby tomu tak nebylo, účel jeho existence by nebyl zčásti naplňován.

Při výkonu přenesené působnosti státní správy vykonávané krajským úřadem je nutné postupovat výhradně a jednoznačně podle českého právního řádu. Je to druhá část působení úřadu, která je striktně oddělená od výše popsané práce pro krajskou samosprávu. Obě osnovy činnosti krajského úřadu, tj. práce pro samosprávu a samostatný výkon státní správy, je možné demonstrovat v podobě rozhraní mezi liberálně samostatnou politickou svobodou regionu a konzervativní státní mašinerií, která určuje pravidla fungování státu a kontroluje jejich dodržování. Aby mohla být svoboda kraje a všech ostatních subjektů práva naplňována, musí být chráněna, což je výhradní a nezastupitelnou povinností státu, který k tomu povolal mimo jiné i krajské úřady.

Činnost krajského úřadu zahrnuje ve velkém počtu případů provádění správních řízení, ve kterých je rozhodováno o právech a povinnostech jejich účastníků. V přenesené působnosti je krajský úřad ve vztahu k samosprávným orgánům kraje nedotknutelným suverénem. Samospráva nesmí do jeho činnosti nijak zasahovat. Pokud by se tak stalo, jednalo by se o tzv. systémovou podjatost definovanou judikaturou Nejvyššího správního soudu. Potom by dotčené správní řízení musel výjimečně provádět jiný speciálně určený věcně příslušný správní orgán, a to mimo svoji územní příslušnost. Je na to pamatováno v zákoně o krajském zřízení, kde je stanoveno, že krajský úřad tvoří jeho ředitel a zaměstnanci kraje zařazení do úřadu. Zastupitelé, radní ani hejtman do úřadu zařazeni nejsou a nemohou se proto podílet na jeho rozhodování. Politický vliv ve správním řízení je tak konstrukcí zákona vyloučen. Krajský úřad je ve správních řízeních v drtivé většině případů odvolacím orgánem. V některých závažnějších případech je orgánem prvoinstančním a o odvoláních do jeho rozhodnutí rozhodují věcně příslušná ministerstva. Správní rozhodnutí jsou přezkoumatelná soudem. O to pečlivější a kvalifikovanější musí být postup správních úřadů, protože mnozí účastníci správních řízení využívají svého práva napadnout správní rozhodnutí podáním správní žaloby. Do rozhodnutí správního soudu je možné podat kasační stížnost, o které rozhoduje Nejvyšší správní soud. Vyřízení některých případů tak může trvat velmi dlouhou dobu se všemi negativními důsledky s tím spojenými.

Krajský úřad v přenesené působnosti provádí kromě řady dalších povinností i dozor nad výkonem přenesené působnosti svěřené orgánům obcí podle zvláštního právního předpisu. Jde o průběžnou kontrolní činnost nad výkonem přenesené působnosti v obcích Jihočeského kraje. Kontrolní činnost se provádí v jednotlivých pracovních oblastech přenesené působnosti. Je poměrně rozsáhlá a vyžaduje soustředěné úsilí zaměstnanců krajského úřadu. Vedle této kontroly je obcím v kraji poskytována i odborná a metodická podpora. Je zřejmé, že krajský úřad disponuje větším počtem zaměstnanců, často specializovaných, kteří svými vědomostmi a zkušenostmi mohou být nápomocni při posuzování případů a řešení problémů obecních úřadů, které nejsou tak dobře početně obsazeny. Často se jedná o záležitosti výkladu právních předpisů. Dozoru nad výkonem přenesené působnosti je ve své činnosti podroben i samotný krajský úřad. Kontrolními orgány jsou v jeho případě jednotlivé ústřední správní úřady, kterým krajský úřad skládá účty ze své činnosti. Pravidelná dokladace činnosti krajského úřadu nadřízeným centrálním orgánům je náročná nejen na čas, ale i na množství skutečností, které je třeba kontrolám předkládat a které je nutné obhajovat. V této souvislosti je nezbytné zmínit, že krajský úřad není oprávněn kontrolovat výkon samostatné působnosti prováděné obcemi kraje. Nejsou k tomu oprávněny ani samosprávné orgány kraje. Tato pravomoc náleží Ministerstvu vnitra, které je garantem výkonu veřejné správy v České republice.

Rozsah činností krajského úřadu vykonávaných pro krajskou samosprávu a činností krajského úřadu v rámci přenesené působnosti státní správy je srovnatelný. Jeho pracovní kapacita je rovnoměrně rozložena mezi obě části jeho pracovní náplně. Do krajského úřadu bylo na začátku roku trvale zařazeno 506 zaměstnanců a 52 zaměstnanců na dobu určitou pracujících na administraci projektů realizovaných krajem. Krajský úřad Jihočeského kraje má podle svého organizačního řádu 16 odborů a 1 samostatné oddělení. Jedná se o odbor kancelář hejtmanky, odbor kancelář ředitele, odbor legislativy a vnitřních věcí, odbor ekonomický, odbor informatiky, odbor dopravy a silničního hospodářství, odbor evropských záležitostí, odbor hospodářské a majetkové správy, odbor regionálního rozvoje, stavebního řádu a územního plánování, odbor životního prostředí, zemědělství a lesnictví, odbor veřejných zakázek a investic, odbor zdravotnictví, odbor sociálních věcí, odbor kultury a památkové péče, odbor školství, mládeže a tělovýchovy, odbor krajský živnostenský úřad a oddělení interního auditu a kontroly. Z označení jednotlivých organizačních celků krajského úřadu vyplývá, jakými agendami se ve své činnosti zabývají.

O počtu zaměstnanců pracujících v krajském úřadu se dlouhodobě vedou vášnivé debaty. Není to záležitost pouze této instituce, setkává se s tím každý jiný podobný úřad. Otázkou je, kolik má veřejná správa v našem státě zaměstnanců. Kolik z nich pracuje pro stát a kolik pro jednotlivé územní samosprávné celky. Když k tomu připočteme zaměstnance jimi založených a zřízených společností a organizací, není divu nad explicitností takové diskuze. Jsme státem úřadů, institucí, nadací a mnoha dalších organizačních celků. Pravdou je, že moderní veřejná správa by měla být účinná a přiměřená, o tom není pochyb. Otázkou je, jak toho v reálném životě dosáhnout.

Pokud v průběhu doby neustále přibývá vyřizovaných úředních agend, pokud jsou stále komplikovanější a složitější, pak přirozeně rostou i počty zaměstnanců, kteří se jimi musí zabývat. Veřejnost je svědkem přijímání stále nových a nových zákonů, stejně jako novelizací těch stávajících. K naplnění jejich účelu, k ochraně společenských zájmů a posílení právních jistot účastníků právních vztahů jsou subjektům práva ukládány další a další povinnosti. Jejich účelnost a přínosy jsou často velmi sporné. Stáváme se zajatcem stále rozsáhlejšího a obrazně řečeno i bonitnějšího práva. K tomu přistupuje i činnost jednotlivých ústředních orgánů státní správy, které v rámci jim svěřených pravomocí k provádění zákonných ustanovení ukládají podřízeným orgánům státní správy řadu úkolů, kterými stanoví jejich postupy.

Krajský úřad Jihočeského kraje vyvíjí maximální úsilí o kvalitní plnění svých úkolů. Z výsledků jeho práce, z komunikace s ostatními institucemi veřejné správy, z protokolů z kontrol nadřízených orgánů státní správy, z většiny rozsudků správních soudů, z rozsáhlé komunikace s obecními úřady našeho kraje, z častých vyjádření představitelů krajské samosprávy vyplývá, že je seriózně vnímanou profesionálně pracující institucí podílející se na správě a rozvoji regionu.

Jsem přesvědčen, že všechny výše uvedené činnosti jsou zaměstnanci krajského úřadu důstojně naplňovány a že tomu tak bude i nadále.

Milan Kučera, ředitel krajského úřadu